余永逸﹕港澳雙城記 派錢的迷思

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余永逸﹕港澳雙城記 派錢的迷思

文章samuel » 週二 3月 22, 2011 11:45 am

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余永逸﹕港澳雙城記 派錢的迷思

當香港財爺曾俊華宣布修訂財政預算案,並決定以派錢的方法「還富於民」,大家就開始比較和討論香港與澳門的「派錢」政策(澳門稱之為「現金分享計劃」),它能否維持社會穩定?在此讓我分享個人觀察澳門的派錢經驗。

回顧澳門政府的「現金分享計劃」,就必須從2006年說起,當年5月1日勞動節出現千人上街遊行,抗議貧富懸殊、失業問題、低下階層不能分享經濟高速的成果,最後遊行釀成警民衝突,為澳門特區政府的管治響起警號。在2007年的勞動節的遊行,由於揭發前運輸工務司長歐文龍的巨額貪污案,民眾對澳門政府的不滿可說是到了極點,遊行人士再一次與警察發生衝突,更出現警員鳴槍事件。

為減輕市民對政府的不滿情緒,自2006年起,澳門政府已不斷增加社會福利,尤其是在勞動節前夕,希望減少五一上街遊行的人數,如增加敬老金金額(如香港的生果金)、降低養老金領取年齡至60歲、增建社會和經濟房屋(即香港的公屋和居屋)、學童津貼等,並承諾成立中央公積金計劃,政府會把每年財政盈餘的一部分供款至市民的個人央積金戶口裏。

澳門2008年五一遊行前夕宣布派錢

然而2007年的不愉快經歷,使澳門政府更小心處理2008年的五一遊行,最後決定在遊行前夕宣布「現金分享計劃」,每名永久居民(包括所有兒童和嬰兒)可獲取5000元,非永久居民3000元,政府的解釋是當年的通脹會非常高(年終數字為8.4%),派錢是要紓緩市民在高通脹下的生活壓力,然而澳門的居民大多理解此為澳門政府紓緩五一遊行壓力的措施。同樣地,在2009年澳門政府亦於五一前夕宣布繼續派錢,每名永久居民6000元,非永久居民3600元。無獨有偶,這兩年的五一遊行都相對平和,沒有出現如2006和2007年的警民衝突,但2010年五一遊行又出了亂子,民眾又衝向警察的路障,最後警方要用水炮驅散示威者,弔詭的是當年政府沒有在五一前夕宣布派錢。看似派錢與否與五一的衝突掛了。

實際上,派錢就成了澳門特區政府維持社會和諧的一個重要手段。澳門政府深明自身的弱點,行政效率偏低,政府官員經驗不足,政策的制訂和輸出往往未能達到公眾的期望,制度的建設相對較慢,加上貪腐和官商勾結的指控,唯有依靠福利的派發紓緩市民對政府的不滿情緒。重要的是,澳門政府不會吝嗇,只要有需要,便派到底,直到市民的不滿情緒大減為止。盡量以短期的福利措施去化解市民的怨氣,當然當中還有一些不完善的地方,但政府的目標卻是非常清晰的。

市民對「止痛藥」會否出現抗藥性

如在交通津貼上,澳門政府現時就津貼市民搭巴士,資助金額每程由1.2元至3.4元不等,約為車費的40%至50%,視乎巴士路線而定,而學生和老年人的補貼會更多。每名乘客(不論本地居民與否)只需以「澳門通」(等同於香港的「八達通」)支付車資,就可得到政府的補貼。儘管市民對澳門巴士服務殊多不滿,但政府的巴士費補助措施能有效地減少市民對公共巴士服務的怨氣。前特首何厚鏵亦不斷強調,這些福利措施只是「止痛藥」,減輕市民在經濟高速發展下所面對的困難和痛楚。但問題是市民對「止痛藥」會否出現抗藥性,需要愈食愈多才能「止痛」。

香港政府近年面對社會壓力亦不斷增加社會福利,如就業交通津貼、電費補助、減差餉、生果金和綜援出雙糧、公屋免租兩個月等,但問題是香港政府推出福利措施背後的目的是什麼呢?真的是要紓解民困,又或只是避免因社會的不滿而帶來的政治動員,還是兩者都想兼備?但從結果來看,香港市民看來並不認為政府的措施能真正解困,而避免政治動員也不成功(這份財政預算案就是最好的例子)。

港府制訂福利措施畏首畏尾

可以說,香港政府制訂福利措施實是畏首畏尾,一方面不想違背過去公共理財的原則(如小政府大市場、量入為出、用者自付、公共開支要維持在本地生產總值20%以下等),另一方面又希望能紓緩民眾的不滿和避免政治動員,最後只有彈性地理解現有的公共理財原則,去擴大社會福利開支,但得出來的方案卻搔不癢處。如較早前的交通就業津貼計劃,目的是要鼓勵和協助低收入人士出來工作,還是因為社會壓力才作出一些讓步。這次派錢措施亦一樣,為何不給18歲以下人士,為何不派給非永久居民,他們是否不需要政府的援助,又或是他們不會上街遊行,但結果卻是剛剛相反。最後派錢派福利還是飽受抨擊。

觀乎香港特區政府近年的政策,目標並不明確,而制訂過程如Ian Scott所述是政治性的(註),政府在解決社會問題時,只是跟各主要持份者進行政治角力,而不重理性的過程(問題的確認、可行的方案、公眾的諮詢、政策的推行),只要哪一方得到較多民眾的支持,便能贏取政策的主導權。但這個政治化的政策模式,只會帶來惡性循環,鼓勵持份者進行政治動員,最後可能只會帶來社會不穩,而政府亦只有以派發福利來穩住局面。到頭來,香港的行政體系與正在發展中的澳門公共行政,也沒有太大的分別了。

制度建立重構是根治管治問題良方

或許港澳政府的派錢派福利措施,是北京對兩個特區政策的延續。當香港在回歸後面對金融風暴和SARS的揉搓,北京就以經濟措施去援助香港。同樣地,澳門在回歸初期亦面對經濟衰退的問題,北京亦不斷增加內地訪澳的遊行團,去支援澳門。簡單來說,北京是透過經濟的手段去穩定兩個特區,同樣地,兩個特區政府亦以福利措施,去維持社會的穩定。

但值得留意的是,北京已意識到讓更多的內地人到港澳消費和投資,不是長治久安的做法,並加大力度推動港澳融入內地體系,讓兩個特區尋找發展機會。或許有好一部分的港澳人士並不認同這個融合的方向,但我們必須明白,長期依靠北京的優惠政策亦不是辦法,需要尋找新的發展模式。同樣地,政府長期依靠派錢派福利去維持社會穩定,也不是長久的做法,制度的建立和重構還是根治管治問題的良方。今天的北非和中東就是最寫實的反面教材。

事實上,澳門特首崔世安於去年11月發表新一份的施政報告,決定減少派錢金額至每名永久居民4800元,非永久居民2400元。當然這個刪減並不得到市民的掌聲,政府也沒有相關措施去加大援助有困難的人士,但卻顯示澳門政府開始修正其管治模式。但當香港政府宣布派錢,澳門政府亦開始感到壓力,是否要增加派錢的金額。這或繪出港澳同氣連枝的雙城故事。

預算案一役或許是一個契機

當曾俊華決定派錢的一刻起,或許已表示香港政府無力透過制度的改革去贏取市民的支持。那明年是否要繼續派錢呢?值得留意的是,明年財政預算案的公布應是在特首選舉期間,派錢的問題勢必牽動各候選人的選舉策略和宣傳;對現屆政府來說,是否需要派錢去換取任期最後幾個月的穩定呢?幸好香港的公民社會還是較強,點出香港政府派錢的弊病,希望能作為一牽引力驅使政府走回正軌。

對香港特區政府而言,此財政預算案一役或許是一個契機,讓其能重塑管治上的原則和制度。對民主派而言,最大的得應是能證明免費午餐和派福利不一定是民主體制的特徵,不民主的體制亦需要開倉派米來維持政權的穩定,反對香港民主化的人士或少了一個藉口。

註:Ian Scott, The Public Sector in Hong Kong, (Hong Kong: Hong Kong University Press, 2010), Chapter 8.

作者是澳門大學政府與行政學系助理教授

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